die herforder

Ausgabe:
Mai 2000

Andreas Wehr

Was kann, was soll eine Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik bewirken?
Vortrag vor dem Verband für Internationale Politik und Völkerrecht am 12. Januar 2000

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Genossinnen und Genossen,

als ich im August des vergangenen Jahres von Manfred Schünemann gefragt wurde, ob ich zum Thema der Perspektive einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik vor ihrem Verband referieren würde, konnte wohl kaum jemand ahnen, wie wichtig diese Fragen innerhalb weniger Monate werden würden. Sowohl vor als auch nach dem Europäischen Rat - gern auch als Europäischer Gipfel bezeichnet - in Helsinki am 11. Dezember 1999 waren die Zeitungen voll des Lobes und der Anerkennung ob des großen Sprungs nach vorn in der Formulierung einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik - allgemein mit GASP abgekürzt. Die Frankfurter Allgemeine titelte am 8. Dezember 1999: "Diesmal ist es ernst" und in Agence Europe konnte man am 13. Dezember 1999 lesen: "Der politische Zwerg wächst. Die Erfolge liegen auf der Hand. Europa hat einen entscheidenden Schritt auf dem Weg zu einer Dimension der Sicherheit und Verteidigung zurückgelegt und die Historiker werden sicherlich das Datum des 11. Dezember 1999 als Wende im europäischen Aufbauwerk festhalten."

Diese durchweg positiven Bewertungen des Helsinki-Gipfels verwundern schon ein wenig, handelte es sich doch bei dem "historischen Ereignis" nur um das Ergebnis eines doch immerhin viermal im Jahr stattfindenden Europäischen Gipfels, auf dem es diesmal noch nicht einmal um eine Änderung der europäischen Verträge ging. Und was diese Vertragsgrundlage selbst angeht, so war man noch von den Fortschritten, die der Amsterdamer Vertrag vom 2. Oktober 1997 gebracht hatte, durchaus nicht angetan gewesen, schon gar nicht wollte man sie seinerzeit etwa als "Durchbruch" bewerten sehen. In einer Analyse von Elfriede Regelsberger und Mathias Jopp in den Analysen zur Europapolitik des Instituts für Europäische Politik konnte man damals lesen: "Insgesamt sind die neuen GASP-Bestimmungen mit vorsichtigem Optimismus als Fortschritt für eine verbesserte Handlungsfähigkeit der Union zu bezeichnen." Und: "Nach wie vor fehlt der GASP freilich so etwas wie eine supranationale Impulsgeberkraft.(...) Ob die Strategieplanungs- und Frühwarneinheit und auch der Hohe Beauftragte für die GASP (Generalsekretär des Rates) hieran etwas ändern können, bleibt abzuwarten. Weder erhielt die neue Einheit ein der Kommission im EG-Bereich vergleichbares Initiativrecht, noch kann der GASP-Generalsekretär in einer Weise agieren, wie es dem NATO- oder auch dem UNO-Generalsekretär möglich ist. Die Außenministerien wollten hier zweifellos das Heft in der Hand und die Brüsseler Strukturen so schwach wie möglich halten."

Doch heute, gut zweieinhalb Jahre nach dem Abschluss des Amsterdamer Vertrages, handelt es sich bei der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik ohne Zweifel um den Bereich europäischer Politik, in dem gegenwärtig die größte Dynamik zu verzeichnen ist. Die GASP und die angestrebte Erweiterung stehen nach der Durchsetzung des Euro gegenwärtig eindeutig im Mittelpunkt des europäischen Integrationsprozesses.

Die vertraglichen Grundlagen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik

Zur Beantwortung der Frage, was sich nun tatsächlich in dem Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik in letzter Zeit getan hat, muß man sich der Mühe unterziehen, in die Details zu gehen. Ich will hier diesen Versuch unternehmen, indem ich die Veränderungen erläutern und bewerten möchte, die der Maastrichter und der Amsterdamer Vertrag und schließlich der Gipfel von Helsinki gebracht haben.

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ist bekanntlich ein zentrales Element der mit dem Vertrag von Maastricht 1992 ins Leben gerufenen Europäischen Union. In Artikel 3 des Vertrages über die Europäische Union heißt es als allgemeine Zielbestimmung: "Die Union achtet insbesondere auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik." Mit der seitdem als zweite Säule der Union bezeichneten GASP wurde mit dem Maastrichter Vertrag die in den Jahren zuvor praktizierte weitgehend unverbindliche, da lose Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) abgelöst. Der heute gültige Charakter der GASP im Gefüge der EU und ihre wichtigsten Organe sind in diesem Vertrag bereits normiert. So ist darin festgelegt, daß sie nicht vergemeinschaftet ist, wie etwa die Agrar- oder die Umweltschutzpolitik, sondern eine im Kern zwischenstaatliche Zusammenarbeit darstellt. Im Vergleich zu den Gemeinschaftspolitiken sind die Befugnisse der Europäischen Kommission, des Europäischen Parlaments und des Gerichtshofes daher stark eingeschränkt. Die maßgeblichen Akteure sind stattdessen der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs, der Rat der Europäischen Union (auf Ministerebene allgemein die Außenminister); der Ausschuß der Ständigen Vertreter (auf Botschafterebene), der die Ratssitzungen vorbereitet, sowie das Politische Komitee (gebildet aus den Politischen Direktoren der Auswärtigen Ämter der 15 Staaten). Unterstützt wird der Rat von seinem Generalsekretariat.

Bereits mit Abschluß des Maastrichter Vertrages bestand unter den Mitgliedstaaten Einigkeit darüber, daß die Befugnisse als auch die Instrumente dieser neu etablierten GASP in einem zweiten Schritt möglichst bald erweitert bzw. weiter entwickelt werden sollten. Dazu diente die Regierungskonferenz, die in den Jahren 1996/97 den Amsterdamer Vertrag vorbereitete. Vor allem im Bereich der militärischen Zusammenarbeit sollten weitere Schritte der Integration erreicht werden. Und in der Tat konnten durch diesen Änderungsvertrag des EU-Vertrages in den in seiner Grundkonzeption als Titel V zwar weiterbestehenden, jedoch von 11 auf 18 Einzelartikel erweiterten Vertragstext eine Reihe von Neuerungen eingefügt werden. Mit dem Abschluß des Ratifizierungsverfahrens ist der Amsterdamer Vertrag schließlich im Frühjahr 1999 in Kraft getreten.

Verändert wurde die Position des Generalsekretärs des Rates. Allerdings wurden dessen Kompetenzen kaum ausgeweitet. So wurde die insbesondere von deutscher Seite erhobene Forderung, dem von nun an "Hohen Repräsentanten" genannten Generalsekretär wenigstens den Vorsitz im Politischen Komitee (dem wöchentlich tagenden Gremium der Politischen Direktoren der Außenministerien), als dem eigentlichen "Herzstück" der GASP-Gremien zu übertragen, als zu weitgehend abgelehnt. Der Hohe Repräsentant besitzt daher auch nicht die Bedeutung und die Autorität, über die etwa, wie schon angesprochen, der NATO- oder der UNO-Generalsekretär verfügen. Beim Hohen Repräsentanten wurde jedoch die neue Strategieplanungs- und Frühwarneinheit angesiedelt. Da diese Einheit erst nach dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vetrages ihren Aufbau beginnen konnte, ist es noch heute noch, ihre Wirksamkeit zu bewerten. Viel wird davon abhängen, ob sie die ihr zuerkannte Initiativmöglichkeit gegenüber den nationalen Außenministerien auch wirklich wahrnehmen können wird.

Erstmals geregelt wurde auch die Ernennnung von Sonderbeauftragten. Die EU entsandte seit 1992 Sonderbeauftragte nach Bosnien-Herzegowina, in den Kosovo, in das Gebiet der Großen Seen in Ostafrika und in den Nahen Osten.

Neu ist auch die Verankerung der Möglichkeit des Rates zum Abschluß von Abkommen mit Drittstaaten und internationalen Organisationen für GASP-relevante Angelegenheiten.

Eine sehr wichtige Veränderung stellt die nun dem Rat übertragene Initiatorrolle für die Weiterentwicklung der europäischen Verteidigungskomponente dar, die sich ausdrücklich auch auf die WEU erstreckt. Von diesem Recht haben die Staats- und Regierungschefs auf den Gipfeln von Köln im Juni 1999 und in Helsinki erstmals Gebrauch gemacht. Ferner besitzen sie nun ausdrücklich die Entscheidungsbefugnis zur Formulierung gemeinsamer Strategien. Und an dieser Stelle ist eine etwas kompliziert zu verstehende aber sehr wichtige Neuerung hinzugetreten: Als bekanntlich nicht vergemeinschaftete Politik unterliegt die GASP grundsätzlich dem Konsensprinzip, d.h. Beschlüsse konnten bisher bereits durch das Veto nur eines Staates blockiert werden. Der Amsterdamer Vertrag hat nun die Regelung der Beschlußfassung für die GASP verändert: Zwar wird weiter die Einstimmigkeit angestrebt, mit der die Grundsätze und die allgemeinen Leitlinien beschlossen werden, aber jetzt ist auch die sogenannte konstruktive Enthaltung möglich. Im Fall einer Stimmenthaltung ist das betreffende Mitgliedsland "nicht verpflichtet, den Beschluß durchzuführen, akzeptiert jedoch, daß der Beschluß für die Union bindend ist." Das Mehrheitsprinzip - 62 Stimmen von mindestens 10 Mitgliedsstaaten - erhält dadurch mehr Raum. Künftige "gemeinsame Strategien" sollen wohl auch in Zukunft einstimmig beschlossen werden, die darauf beruhende Durchführung, die "gemeinsamen Aktionen" und die Formulierung "gemeinsamer Standpunkte" können hingegen auf Beschlüssen beruhen, die mit qualifizierter Mehrheit gefaßt werden. Wenn hingegen ein Mitgliedstaat "vitale Interessen" geltend macht und aus diesem Grund einen mit qualifizierter Mehrheit gefaßten Beschluß ablehnt, wird nicht abgestimmt. Mit dieser Einschränkung des Einstimmigkeitszwangs, die auch in der dritten Säule der Union, der Innen- und Rechtspolitik, Anwendung findet, soll die GASP den vergemeinschafteten Politiken der Union angenähert werden. Zugleich werden damit bereits jetzt Instrumente erprobt, wie eine EU auch nach ihrer Erweiterung auf möglicherweise mehr als 20 Staaten weiterhin handlungs- und reaktionsfähig bleiben kann.

Zur Praxis der GASP

Nach diesen ein wenig juristischen aber trotzdem bzw. deshalb wichtigen Ausführungen zu den vertraglichen Grundlagen nun ein paar Anmerkungen zur Praxis, zur täglichen Routine der GASP. Wie kann man sich diese Politik der Union in der Realität vorstellen? Vorausschicken will ich meinen Anmerkungen hierzu die Einschränkung, daß es bisher kaum Erfahrungen über die eben referierten, durch den Amsterdamer Vertrag erweiterten Befugnisse gibt, da dieser Vertrag - wie bereits ausgeführt - aufgrund des langwierigen Ratifikationsverfahrens erst im Frühjahr 1999 in Kraft gesetzt werden konnte. Auch soll hier darauf hingewiesen werden, daß es sich bei den politischen Einheiten der GASP um - etwa im Vergleich mit den insgesamt vielen tausend Beamten der nationalen Außenministerien in den 15 EU-Staaten - verschwindend kleine Stäbe handelt. Die neue Strategieplanungs- und Frühwarneinheit der GASP wird z.B. aus nicht mehr als zwanzig hohen Beamten bestehen.

Was nun die konkrete Arbeit angeht, so möchte ich auf die Analyse für das Jahr 1997 eingehen, die von Elfriede Regelsberger in der Zeitschrift Europäische Integration vorgelegt wurde. Danach fallen sofort zwei Dinge auf:

1. Die Funktion der GASP als Kommunikationsebene der Außenministerien der Mitgliedsländer. Das Generalsekretariat verzeichnete für 1997 allein 382 Sitzungen der Außenminister des Rates, der Politischen Direktoren und Arbeitsgruppen sowie mit 154 Treffen der Präsidentschaft, der Troika oder von Vertretern aller fünfzehn Mitgliedsländer mit Drittstaaten im Rahmen des politischen Dialogs eine bemerkenswerte Gesprächsdichte zu GASP-Themen. 2. Der enorme Ausstoß von Stellungnahmen und bei der Formulierung gemeinsamer Standpunkte. So wurden allein im Jahr 1997 123 Stellungnahmen zu den Entwicklungen in den unterschiedlichsten Weltgegenden, von Afghanistan bis Zypern, erstellt. Die Liste der gemeinsamen Standpunkte umfaßt 15 Erklärungen, angefangen von den "Restriktiven Maßnahmen betreffend das ehemalige Jugoslawien" bis zur "Organisation für die Entwicklung auf der Koreanischen Halbinsel" und zur "Situation in Sierra Leone".

Man kann sicherlich sehr geteilter Meinung über die praktische Bedeutung dieser Papierflut sein. Manche werden sich bei ihrem Anblick eher in ihrem Urteil bestätigt sehen, daß die GASP eh' nur ein Papiertiger ist. Ernster sind jedoch schon die "gemeinsamen Aktionen" der GASP zu bewerten, da zu ihrer Durchführung regelmäßig nicht unerhebliche Finanzmittel eingesetzt werden. Hierhier gehören die Ernennung und die materiellle Ausstattung der EU-Sonderbeauftragten und auch die Unterstützung von Wahlen, 1997 betraf dies insbesondere Plebiszite in Bosnien-Herzegowina. Dazu gehören aber ebenso die "Unterstützung der Palästinensischen Autonomiebehörde bei der Terrorismusbekämpfung" und die "Finanzierung der Beseitigung von Landminen".

Eine besondere Bedeutung kommt den Anstrengungen zu, einen Verhaltenskodex der EU für die Waffenausfuhr der Mitgliedsländer zu schaffen. Ein solcher, die EU-Staaten nicht bindender Verhaltenskodex war 1998 verabschiedet worden. Jetzt wurde der erste Erfahrungsbericht dazu vorgelegt. Laut FAZ vom 3. Januar 2000 heißt es darin, "der Kodex habe zu einem neuen Maß an Transparenz und gegenseitiger Abstimmung zwischen den Regierungen bei der Ausfuhr von Kriegsmaterial geführt." In der deutschen innenpolitischen Debatte um die Lieferung von Panzern an die Türkei spielt momentan der Verhaltenskodex eine wichtige Rolle. Die Bündnisgrünen wollen das Exportgeschäft verweigern, da es gegen die im Kodex aufgestellte Regel verstoße, grundsätzlich keine Ausfuhrgenehmigung für Waffen zu erteilen, "wenn eindeutig das Risiko besteht, daß das zur Ausfuhr bestimmte Gerät zur internen Repression benutzt werden könnte."

Eine wichtige, aber nur schwer zu überschauende Bedeutung haben die Aktivitäten der GASP im Zusammenspiel mit anderen Ebenen der Gemeinschaftspolitik. So werden die im Rahmen der GASP erstellten Stellungnahmen als Kriterien genutzt, inwieweit die mit Mitteln der EU bedachten Drittländer bereit sind zur Einhaltung demokratischer Standards, zur Achtung der Menschenrechte und zur regionalen Kooperation bzw. zur Erfüllung internationaler Verpflichtungen. Auf dieser Grundlage werden sowohl EU-Mittel gewährt als auch zurückgefordert.

Die Europäische Union als Militärmacht

Welche Veränderungen hat es nun im Bereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik gegeben, auf dem Gebiet das in den letzten Wochen und Monaten im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses stand? In Amsterdam hatten sich seinerzeit die Befürworter der zügigen Entwicklung einer verteidigungs- und sicherheitspolitischen Identität der Union noch nicht durchsetzen können. Der Antrag von sechs Ländern (Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Luxemburg und Spanien), der eine stufenweise Integration der WEU in die EU vorsah, scheiterte im wesentlichen an britischen Widerständen und den Vorbehalten der neutralen und nichtpaktgebundenen Länder Irland, Finnland und Schweden. Auch Dänemark äußerte seinerzeit Vorbehalte. Im Zuge eines klassischen Kompromisses einigte man sich jedoch auf engere institutionelle Beziehungen zwischen der EU und der WEU. So wurde - wie schon erwähnt - die Leitlinienkompetenz des Europäischen Rates auf die WEU ausgedehnt und in einem Protokoll ein Zeithorizont (ein Jahr nach Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages) für die Definition einer intensiveren Zusammenarbeit zwischen beiden Institutionen festgelegt.Vor allem aber wurde die Möglichkeit eingeräumt, durch Beschluß des Europäischen Rates die WEU auch ohne Vertragsänderung in die EU einzugliedern. Ein solcher Beschluß wurde auf dem Gipfeltreffen im Juni 1999 in Köln getroffen, so daß die seit 1948 bestehende Westeuropäische Union bis Ende des Jahres 2000 Teil der EU werden wird. Möglich wurde dieser Durchbruch aufgrund einer Positionsveränderung der britischen Regierung. Auf ihrem Gipfel in Saint Malo am 4. Dezember 1998 hatten Frankreich und Großbritannien eine Wende hin zu einer autonomen Handlungsfähigkeit der Union eingeleitet, die sich auch auf glaubwürdige militärische Kräfte stützen kann. Aufgrund der Gipfelentscheidung von Köln arbeiten die beiden Organsationen schon jetzt weitgehend parallel und eng abgestimmt. So wurde der Hohe Beauftragte der GASP, der frühere NATO-Generalsekretär Solana, im November 1999 auch zum WEU-Generalsekretär gewählt.

Vor allem aber wird in beiden Organisationen gemeinsam an einer Streitkräfteplanung gearbeitet, die es der EU bis zum Jahr 2003 gestatten soll, Truppen - so wörtlich - für "humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen" einzusetzten. Dieser Beschluß wurde gleichlautend sowohl auf dem WEU-Treffen am 23. November 1999 in Luxemburg als auch auf dem EU-Gipfel am 11. Dezember 1999 in Helsinki getroffen. Bei den genannten Gründen für ein militärisches Eingreifen handelt es sich um die bereits 1992 von der WEU beschlossenen sogenannten "Petersberg- Aufgaben", so benannt nach dem Ort des seinerzeitigen Treffens. Vorgesehen ist, spätestens in drei Jahren innerhalb von 60 Tagen Streitkräfte im Umfang von 50.000 bis 60.000 Personen bereitzustellen, die für mindestens ein Jahr im Einsatz gehalten werden können. In dem Beschluß von Helsinki heißt es u.a. auch:

[sigma] Der Europäische Rat unterstreicht seine Entschlossenheit, die Union in die Lage zu versetzen, autonom Beschlüsse zu fassen und in den Fällen, in denen die NATO als Ganzes nicht einbezogen ist, als Reaktion auf internationale Krisen EU-geführte militärische Operationen einzuleiten und durchzuführen. Dabei ist unnötige Duplizierung zu vermeiden. Dieser Prozeß impliziert nicht die Schaffung einer europäischen Armee. [sigma] Innerhalb des Rates werden neue politische und militärische Gremien und Strukturen geschaffen, um die Union in die Lage zu versetzen, unter Wahrung des einheitlichen institutionellen Rahmens die notwendige politische und strategische Leitung dieser Operationen zu gewährleisten.

Nach den Gipfeln von Köln und Helsinki kann es mithin keinen Zweifel mehr geben: Die Europäische Union ist auf dem Weg, auch zu einer außen- und militärpolitischen Macht zu werden. Dies ist für eine "Union der Völker", wie sie sich im EU-Vertrag nennt, und die sich dort, 1992, zum Ziel gesetzt hatte, eine politische Union zu werden, auch nicht unbedingt überraschend. Und doch sind es ganz bestimmte Ereignisse, die diesen Prozeß in den letzten Jahren dramatisch beschleunigt haben. Die Beweggründe für dieses Voranschreiten erschließen sich auf einen Blick, wenn man sich nur die wichtigsten, die europäische Integration betreffenden Ereignisse des Jahres 1997 eingehender betrachtet. Im Juni 1997 wurde der Amsterdamer Vertrag verabschiedet, mit dem vor allem die GASP gestärkt wurde, im Juli traf die NATO auf ihrem Gipfeltreffen in Madrid die Entscheidung zur Ausdehnung nach Osten, zuvor war die NATO-Rußland- Grundsatzakte verabschiedet worden. Und schließlich entschied der EU-Gipfel im Dezember 1997, konkrete Verhandlungen mit sechs Beitrittskandidaten, insbesondere aus Mittelosteuropa, aufzunehmen. Unübersehbar ist bei diesen Daten der enge Zusammenhang zwischen der Ausdehung von NATO und EU nach Osten und die Stärkung der außen- und militärpolitischen Bedeutung der Union. Auch auf dem Helsinki-Gipfel standen nicht zufällig die Schaffung einer militärischen Komponente der EU und der Beschluß über den Start von Beitrittsverhandlungen mit einer zweiten Gruppe von Bewerberstaaten, einschließlich der Türkei, im Mittelpunkt.

Bei einer kritischen Bewertung dieser Politik kann es meines Erachtens nicht um die Frage gehen, ob es etwa legitim sei, daß sich die langsam herausbildende Europäische Union Gedanken auch um ihre außen- und sicherheitspolitische Identität machen darf. Solche Ambitionen sind bei einem Wirtschaftsraum, dessen Kern mit dem Euro nun über eine gemeinsame Währung verfügt, die erstmals seit 1945 dem US-Dollar eine ernsthafte Konkurrenz als Reservewährung der Welt bietet, und die als ganze 31 Prozent der Weltproduktion und 20 Prozent des Welthandels stellt - im Vergleich dazu bestreiten die USA 27 Prozent der Weltproduktion und 18 Prozent des Welthandels - durchaus angebracht. Dies schließt auch das Nachdenken über eine militärpolitische Komponente, etwa zum gemeinsamen Schutz der Union, durchaus ein, es sei denn, man lehnt, etwa aus pazifistischer Sicht, jegliche Gedanken darüber generell ab. Es geht daher meiner Meinung nach um die konkrete Ausgestaltung dieses neuen Politikfeldes der Union, und die ist bekanntlich, wie es bei jeder Politik ist, immer umkämpft.

Was in der jetzigen Situation die proamerikanischen Eliten beiderseits des Atlantiks umtreibt, hat Lothar Rühl kürzlich in einem Grundsatzartikel in der FAZ vom 28. Dezember 1999 in die Frage gekleidet: "Wird die EU die Kraft und die militärischen Mittel aufbringen, um den erweiterten, politisch zu organisierenden Wirtschaftsraum in Osteuropa auch zu decken?" Wobei dieser "Wirtschaftsraum in Osteuropa" von Rühl ausgesprochen großzügig vermessen wird. Nach seinen Worten wird "der Stabilitätspakt für Südosteuropa ohnehin die politische Verantwortungssphäre der EU in Richtung auf die Ukraine und das Schwarze Meer erweitern, womit auch der Kaukasus über den westeuropäischen Horizont rückt und die Reibungsfläche zu Russland sich vom Nordmeer bis zum Schwarzen Meer verbreitert." Aus dieser Sicht ist es zwingend, die Türkei möglichst bald in die EU aufzunehmen. Für Rühl geht es im Kern darum: "Wird Europa die Vereinigten Staaten künftig militärisch für seine Sicherheit mehr in Anspruch nehmen, weil die eigenen Kräfte immer weniger ausreichen, um die europäischen Ambitionen zu tragen, oder kann die EU im Bündnis Amerika militärisch entlasten? Entlastung vor allem sucht Amerika für die nahe Zukunft durch militärische Mitwirkung europäischer Partner auch außerhalb Europas für internationale Sicherheit durch ein Potenzial, das ins Gewicht fällt". Noch deutlicher als Lothar Rühl hat es Robert Blackwill, der als amerikanischer Sonderbotschafter an den "Zwei plus Vier-Gesprächen" zur deutschen Vereinigung teilgenommen hatte, im Blick auf die deutsche Diskussion formuliert: "Sollte Deutschland seine globale Sicherheitsverantwortung nicht wahrnehmen (...), müßte Deutschland das teuer bezahlen. Kurz gesagt, Deutschland tut nicht den Vereinigten Staaten einen Gefallen, wenn es mehr von der Last der internationalen Sicherheit auf seine Schultern lädt." (FAZ vom 27.11.99)

Blackwill antwortete damit direkt Außenminister Fischer, der in einer Rede vor der Mitgliederversammlung der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik kurz zuvor, am 24. November 1999 in Berlin, aus dem Krieg gegen Jugoslawien den Schluß gezogen hatte: "Durch den Kosovo-Krieg hat sich unter den Europäern die Überzeugung verstärkt, daß hierzu eine operative gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik mit effizienten Entscheidungsmechanismen unerläßlich ist." Und: "Europa muß jedoch so bald wie möglich in der Lage sein, seine Konflikte und Krisen selbst lösen und bewältigen zu können. Dies ist auch ein Beitrag zur transatlantischen Lastenteilung, der die Partnerschaftsfähigkeit Europas mit Amerika stärkt." Er hatte aber zugleich hinzugefügt: "Für solche Einsätze existiert jedoch weiterhin eine europäische Präferenz. Sie ergibt sich für Deutschland aus seiner Geschichte als nichtmaritime und nichtkoloniale Macht und aus der Verflechtung unserer Sicherheitsinteressen." Diese Passagen waren es, die den Unwillen von Blackmill hervorgerufen hatten.

Womit wir bei den zentralen Fragen der gegenwärtigen Debatte um eine europäische Verteidigungsidentität angelangt wären. Die Fakten stellen sich für mich wie folgt dar:

1. Da nach den Beschlüssen der WEU und des Europäischen Rats in Helsinki eine europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik ausdrücklich zur Bewältigung von Konflikten entsprechend den Petersberg-Aufgaben geschaffen werden soll, stehen "humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze, friedenserhaltene Aufgaben sowie Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen" im Mittelpunkt. Dieser Katalog umschreibt demnach solche Einsätze, wie sie nach dem Ende des Kalten Krieges unter Führung der USA und teilweise im Rahmen der NATO zur militärischen Bewältigung internationaler Krisen, zuletzt auf dem Territorium des ehemaligen Jugoslawien, durchgeführt wurden. Auf eine solche Aufgabenstellung verweist auch die Tatsache, daß es sich bei den EU-geführten Operationen um solche mit einer Mannschaftsstärke von 50.000 bis 60.000 Personen handeln soll, die innerhalb von 60 Tagen zu mobilisieren seien, und die mindestens ein Jahr im Einsatz gehalten werden können.

2. Für die EU-Staaten bedeutet die Schaffung von Voraussetzungen für EU-geführte Operationen den teilweisen Umbau und auch Ausbau ihrer nationalen Streitkräfte. Allgemein wird davon ausgegangen, daß die europäischen Armeen gegenwärtig noch nicht in der Lage sind, die sogenannten Petersberg-Aufgaben zu erfüllen. Lediglich die britische Armee und in geringem Maße auch die französischen Streitkräfte seien schon jetzt dementsprechend ausgerüstet. (FAZ vom 24.11.99) Die Defizite lägen vor allem bei der Aufklärung, beim Transport und in der Führung. Als eines der zu lösenden Hauptprobleme zur Aufstellung einer solchen Truppe wird sowohl in den Gremien der WEU als auch der GASP die gegenwärtig noch unzureichende Lufttransportkapazität der Armeen der EU-Mitgliedsländer angesehen. Nach einem Bericht des Internationalen Instituts für Strategische Studien sei davon auszugehen, daß lediglich zwei bis drei Prozent der EU-Armeen gegenwärtig als Kriseninterventionskräfte taugten. Für die Bundeswehr wird vor allem das Fehlen moderner Abstandswaffen beklagt. Um die vermeintlichen Defizite der europäischen Armeen eindringlich darzustellen, wird hierzu vor allem von amerikanischer Seite auf die Tatsache verwiesen, daß die USA im Kosovokrieg den Hauptteil der militärischen Leistungen erbracht hätten. Die Schaffung geeigneter Interventionstruppen wird demnach für die EU-Staaten vor allem teuer. Die in Europa im Verhältnis zu den USA gegenwärtig noch allgemein geringen Verteidigungsausgaben (in Deutschland betragen sie 1,5 Prozent des BIP, in Großbritannien und Frankreich liegen sie bei 2,6 bis 2,8 Prozent, in den USA hingegen bei 3,1 Prozent) werden sich daher kaum halten lassen. Die seit Jahren von den USA erhobene Forderung nach einer sogenannten "gerechteren Lastenverteilung" unter den NATO-Ländern erhält so neuen Auftrieb.

3. Bei der Herausbildung einer europäischen Verteidigungsidentität geht es keiner der maßgeblichen Kräfte um eine "Abkoppelung" oder "Verselbständigung" Europas gegenüber den USA. Dort, wo einige sozialdemokratische Regierungen - wie etwa in Frankreich - diesen Eindruck aufkommen lassen oder ihm zumindest nicht ausdrücklich widersprechen, versuchen sie lediglich die in der Linken aber auch unter nationalistischen Kräften traditionell vorhandenen Ressentiments gegenüber den USA auf ihre Mühlen zu leiten. Eine gemeinsame europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird denn auch von den maßgeblichen Kräften allgemein als Beitrag für eine Arbeitsteilung zwischen Europa und den USA angesehen, die die transatlantische Zusammenarbeit eher stärkt. Aus dieser Überlegung heraus hat schließlich auch Großbritannien als treuester Verbündeter der USA in Europa, sowohl der Integration der WEU als auch zukünftigen EU-geführten militärischen Operationen schließlich zugestimmt.

4. Zwischen den entschieden transatlantischen Kräften beiderseits des Atlantiks und einigen sozialdemokratisch geführten europäischen Regierungen, so u.a. der deutschen, gibt es gegenwärtig Meinungsunterschiede über eine notwendige Begrenzung des Einsatzgebietes von zukünftigen EU-geführten Operationen auf Europa. In den Beschlüssen von Helsinki wird diese Frage offengelassen, dort wird nur allgemein von "internationalen Krisen" gesprochen. Auch die gegenwärtige Streitkräfteplanung der EU zur Aufstellung gemeinsamer Streitkräfte hält sich hier alle Möglichkeiten offen. Doch die in Helsinki zeitgleich beschlossene, vor allem von den USA unterstützte Einbeziehung der Türkei in den Kreis der Beitrittsstaaten deutet darauf hin, daß die Verfechter einer zukünftigen EU-Interventionsfähigkeit auch im Bereich des Nahen und Mittleren Ostens als auch in der Kaukasusregion gegenwärtig auf dem Vormarsch sind.

5. Die traditionell neutralen Mitgliedsländer der Union haben sich schließlich als zu schwach erwiesen, die fortschreitende Militarisierung der EU aufzuhalten. Irland, Schweden und Finnland gelang es lediglich, die Integration der WEU kurzfristig aufzuhalten. Österreich hatte hingegen nicht einmal einen Versuch dazu unternommen. In Helsinki gehörte dieses Land, das selbst so stolz auf seine Nichtmitgliedschaft in der NATO ist, sogar zu den Befürwortern des auf einen britischen Vorschlag zurückgehenden Vorhabens der Integration der WEU in die EU.

Für eine andere Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Die skizzierte Entwicklung kann meines Erachtens nicht beruhigen, geht sie doch in eine bedenkliche Richtung, da sie geeignet ist eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik zu einem Erfüllungsgehilfen oder bestenfalls zu einem Juniorpartner der US-amerikanischen Pläne zu degradieren. Eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik bleibt aber dennoch oder gerade deshalb sinnnvoll und notwendig. Sie sollte aber andere Ziele verfolgen. Dazu will ich hier nur ein paar Stichworte liefern:

1. Das Interesse der EU sollte es sein, die multilateralen Organisationen zu stärken und auszubauen, anstatt sie - wie die USA es seit Jahren tun, zu schwächen, bzw. sie im Konfliktfall zu mißachten. Auch zur Gewährleistung der eigenen Sicherheit sollte die EU daher die Vereinten Nationen und die OSZE stärken. An der alleinigen Zuständigkeit der VN für die Androhung bzw. Anwendung von Gewalt zwischen souveränen Staaten sollte in jedem Falle festgehalten werden. Ein Anknüpfungspunkt für ein solches Denken findet sich in der Formulierung von Helsinki, in der es heißt: "Die Union anerkennt die vorrangige Verantwortung des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen für die Aufrechterhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit."

2. Die Zukunft Europas kann nicht darin bestehen, als hochgerüstete Macht mit den USA gleichziehen zu wollen bzw. sich gar mit ihnen einen Rüstungswettlauf zu liefern. Die EU sollte vielmehr, gemeinsam mit anderen Mächten, darauf hinwirken, daß Vorstellungen von einer hegemonialen Aufteilung der Welt der Vergangenheit angehören. Ziel ihrer Politik sollte die Herstellung einer multipolaren Ordnung sein.

3. Eine europäische Verteidigungsidentität muß sich auf die gegenseitige Unterstützung bei einer möglicherweise einmal notwendigen Verteidigung der territorialen Unversehrheit der EU-Staaten beschränken. Eine Militärdoktrin hingegen, die für sich in Anspruch nimmt, überall auf der Welt bei der sogenannten "Gefährdung westlicher Interessen" zu intervenieren, birgt die Gefahr des Rückfalls in den Imperialismus in sich.

4. Im Vordergrund einer europäischen Sicherheitspolitik hat die Entwicklung einer "Kultur der Prävention" zu stehen. Auch hier gibt es in den Beschlüsen von Helsinki einen geeigneten Anknüpfungspunkt, wenn es dort heißt: "Es wird ein Mechanismus zur nichtmilitärischen Krisenbewältigung geschaffen, um parallel zu den militärischen auch die verschiedenen nichtmilitärischen Mittel und Ressourcen, die der Union und den Mitgliedstaaten zur Verfügung stehen, zu koordinieren und ihre Wirksamkeit zu erhöhen."

5. Eine der wichtigsten und aktuellsten Aufgaben einer aktiven europäischen Außen- und Sicherheitspolitik stellt das erneute Ingangsetzen der vor allem von den USA gegenwärtig blockierten Abrüstungsprozesse dar. Hierbei geht es gegenwärtig vor allem um die noch ausstehende Unterzeichnung des Atomteststoppabkommens von 1996 durch die USA, Rußland und China, das Inkraftsetzen des bereits 1979 ausgehandelten Salt 2 Vertrages und die Einhaltung des ABM-Vertrages über ballistische Raketenabwehr, der gegenwärtig erneut durch amerikanische Rüstungsvorhaben gefährdet ist.

6. Eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik muß von dem Bewußtsein geprägt sein, daß Sicherheit und Stabilität langfristig nur dann gewonnen und erhalten werden kann, wenn die Ursachen von Armut, Unterentwicklung und ökologischer Zerstörung weltweit überwunden werden. Dies verlangt von den EU-Staaten sowohl eine deutlich erhöhte Entwicklungshilfe, eine drastische Reduzierung des eigenen Ressourcenverbrauchs und eine Öffnung der Märkte für die Produkte der DrittenWelt.

7. Aufgrund der geografischen Lage und der historischen Verbundenheit ist die EU auf gute und konstruktive Beziehungen mit Rußland angewiesen. Notwendig ist daher die Formulierung einer eigenständigen Rußlandpolitik, die davon ausgeht, daß die Wiederherstellung enger Beziehungen unter den GUS-Republiken keine Gefahr für Europa darstellt. Eine solche Politik schließt die Ausdehnung der NATO auf ehemaliges sowjetisches Territorium (etwa im Baltikum und im Kaukasus) aus.

8. Die EU muß schließlich fähig sein, eine eigenständige Nah- und Mittelostpolitik zu entwickeln. Ansatzpunkte dazu gibt es bereits mit dem Wirken des EU-Sonderbeauftragten für Nahost und mit dem Barcelonaprozeß, in dem alle Mittelmeeranrainerstaaten - einschließlich Libyen - eingebunden sind. Zu den Zielen einer solchen Politik zählt sowohl die Formulierung einer Perspektive für die enge Zusammenarbeit mit den Staaten in Nah- und Mittelost als auch die Verhinderung des Aufkommens eines neuen Feindbildes etwa in Form eines islamischen Fundamentalismus.

Mit diesen wenigen und keineswegs abschließenden Anmerkungen zu den möglichen Aufgaben einer Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik möchte ich es hier bewenden lassen. Es sollten nur einige Anregungen zu der mir aufgegebenen Darstellung sein, was eine Gemeinsame Europäische Außen- und Sicherheitspolitik bewirken kann und soll. Ich bedanke mich für die mir erteilte Aufmerksamkeit.